一、前言
美國總統歐巴馬於2009年1月上任至今已7年多，美國國防預算佔國民生產毛額(GDP)比例，從4.5%一路下滑到3%左右。2011年8月美國會通過《預算控制法》，規範從2012年到2021財年間，國防預算將自動減支一兆美元，以降低美國鉅額國債壓力。長期以來，美國國防預算居高不下，大致相當於緊隨其後8個國家軍費支出總合。但近年來美國經濟持續不振、國債已經超過法定舉債上限，迫使國防預算必須削減，而且到2020年間，美國社會福利與醫療保險支出將隨老年人口大增攀高，勢必會排擠國防經費空間。
卡特部長於2016年2月25日，在提交國會的國防預算審查證詞中表示，為達成國防戰略目標，2017財年預算要求的投資優先有三項，首先是優先發展針對最強大、先進對手的常規嚇阻能力；其次是注重部隊戰備態勢而非規模大小；第三則是強調創新。關於第一項，美國第一層級的戰略競爭對手就是俄羅斯與中共，而美國必須持續軍事科技領先的優勢能量；其次，美國國防部將尋求在部隊規模與能力和戰備程度取得平衡，強調殺傷力和部隊能力的戰備態勢甚於規模，並要求戰備態勢重於顯示存在；第三則是強調要吸引、保留和管理人才，積極推動軍民融合，廣納加州矽谷與波士頓高科技專業研究機構與人才，升級戰爭規劃和作戰概念，推動強化「抵消戰略」(offset Strategy)功能的各項常規嚇阻軍事科技發展。2017財年國防預算中為省出資金投入優先發展項目，相較於2016財年提交的國防預算規劃相比，新規劃將軍機採購、船艦建造、其他物項採購預算，分別削減了44億美元、17.5億美元和26億美元，以利積極投入有關發展「抵消戰略」能量的高科技武器。
卡特部長特別強調發展「抵消戰略」能量建構，維持美軍的優勢地位，應對俄羅斯、中共、北韓、伊朗，以及伊斯蘭國的挑戰。美國防部在2017-2021財年規劃投入180億美元，發展具有「抵消戰略」功能的各項先進軍事科技，用於支撐常規嚇阻能量，讓對手根本不想也不敢開啟戰端。美國準備發展的「抵消戰略」軍事嚇阻能量主要包括：（１）有效的衛星定位、導航和授時系統；（２）大噸位的無人水下軍事行動載具；（３）高速遠距精準攻擊武器；（４）武器庫飛機，以大型空中平台，投射大量不同種類傳統武器，並由F-35等第五代戰機負責導引任務；（５）高超音速武器；（６）低成本無人機作戰偵察系統；（７）從傳統化學能火炮發射的高速彈藥；（８）研發電磁軌道砲與雷射武器。目前，卡特部長在國防部設置的「戰略能力辦公室」(SCO)，正在開展多項機密武器研究計劃。根據「航空與太空科技週刊」披露，2017財年國防預算中，有高達680億美元列為國防部「預算黑盒子」的機密預算。但是，這份預算的影響力還有待觀察，因為卡特部長明年可能隨歐巴馬總統一起下台，美國新總統與國防部新領導團隊，可能會對預算開支的方向做出調整。
二、美軍事戰略面臨雙重考驗
美國2017財年國防預算反映五角大廈面臨雙重威脅的特性，既要應對「中」俄軍事科技強國崛起，又要處理反恐問題與伊斯蘭國擴張新挑戰。卡特表示美國國安威脅新形勢，一個在歐洲而美國正採取強力與平衡手段，遏制俄羅斯的進攻，另一個是在亞太的中共，而美國將繼續進行再平衡戰略，保持區域和平穩定；同時，美國還需要應對伊朗在中東地區勢力擴張，以及對以色列及沙烏地阿拉伯的安全威脅、北韓在東北亞製造混亂，以及國際恐怖主義組織快速擴散新挑戰。在高達5827億美元的國防預算中，美國撥列714億美元用於研發尖端武器裝備，準備應對來自中共與俄羅斯的高端威脅，並分配75億美元用來打擊伊斯蘭國。同時，美國為實施「歐洲安全保障倡議」，將支援強化駐歐洲美軍經費，提高4倍達到34億美元。此外，美國將在2017年投資網路能量70億美元，未來5年還要再投入350億美元，以強化網路安全、電子戰，以及重要衛星的維護保障。另美軍將積極發展＂舒特＂等離線網路攻擊武器，提升對網路與內網的遠程滲透和攻擊能力。
歐巴馬曾經於2015年12月14日在國防部發表反恐戰略，誓言要殲滅伊斯蘭國，並運用盟國友邦的集體行動，對付暴力極端主義恐佈組織。自今年初以來，伊斯蘭國與暴力極端恐怖主義組織，頻頻製造重大血腥屠殺事件。儘管911事件已過去10多年之久，但暴力極端恐怖主義不但沒有銷聲匿跡，反而變本加厲，其中的特點是暴力極端行為蔓延範圍全球化，包括伊斯蘭國迅速坐大，成為全球反恐頭號目標，基地組織在中東，西亞、北非等地重整旗鼓，捲土重來，恐怖主義在歐美生根發芽，「孤狼式」恐怖攻擊已經成為歐美社會安定新威脅。
目前，美「中」兩國在對抗伊斯蘭國問題上，已經有明顯共同利益。尤其當伊斯蘭國宣佈將在新疆地區發動攻擊，甚至準備佔領新疆後，習近平對伊斯蘭國擴張行動，已經提高警覺，並積極參與中東與中亞和平會談活動，為推動「絲綢之路經濟帶」規劃，營造有利的環境。但是，中共為應對美日澳印戰略同盟新壓力，正運用其在亞太地緣優勢，發展針對美國遠征軍戰力的先進武器，包括隱形戰機、潛射洲際核導彈潛艦、反艦導彈與巡弋飛彈、反衛星武器，以及北斗二代衛星定位導航偵察系統等，迫使美軍必須相應投資更多先進武器以維持優勢，但也造成美國在亞太規劃「抵消戰略」，陷入昂貴且成效尚待驗證的軍備競賽。
三、美國的亞太戰略受制《預算控制法》
美國防部長卡特於2015年11月7日，在雷根總統圖書館演講指出，美國將依據「亞太再平衡戰略」，調整嚇阻威脅行動計劃，履行對台灣的法定義務，把最先進武器部署在亞太地區，以因應區域意外狀況。不過，美國政府財政赤字已達舉債上限，國防預算在《預算控制法》限制下，讓美軍將領擔憂軍隊戰力難以維持。近年美軍參聯會主席都在國會聽證會表示，國防預算不確定是美國最大的國家安全威脅。
儘管美國規劃在2020年前把60%海空軍力部署亞太地區，派出新型航艦「雷根號」取代「華盛頓號」，增派「美國號」兩棲攻擊艦與維吉尼亞級核動力潛艦，以及部署F- 35隱形戰機等。但是，美國防部這套亞太戰略能否有效落實，卻是個大問號，因為美國政府的財政困境仍然苦無脫身之計。卡特部長想發展「抵消戰略」常規嚇阻軍事科技能量，必須靠充裕國防經費支撐。當美國國防預算持續減少的趨勢難逆轉下，「抵消戰略」恐將力不從心。
歐巴馬政府為應對中國勢力崛起，曾於2011年底祭出「亞太再平衡戰略」，主要是基於歐洲與中東地區情勢趨緩，美國規劃從中東地區大規模撤軍，並把軍事戰略重心轉移到亞太地區。但是，當前國際安全情勢複雜程度前所未見。東北亞朝鮮半島核武飛彈危機恐一觸即發；「中」日緊張關係仍居高不下；中共在南海強勢行為引發周邊國家軍備競賽；南亞的印度與巴基斯坦間的邊界衝突，以及核武導彈軍備競賽愈演愈烈；中東地區包括阿富汗、伊拉克、敘利亞、利比亞、葉門等國的內戰嚴重，而且「伊斯蘭國」持續擴大；俄羅斯入侵東烏克蘭更引發東歐緊張情勢；國際恐怖主義組織在世界各地，接連發動暴力極端主義恐怖攻擊事件，嚴重影響社會安寧秩序。
更值得注意的是，美國在亞太地區的戰略部署面臨中共軍力大幅提升挑戰，例如共軍的巡弋飛彈與遠程精準打擊武器、高密度整體防空飛彈系統、反衛星武器、電子干擾系統、網路戰能量，以及核潛艦等戰力，將對美軍基地與海空機艦產生顯著威脅，並大幅墊高「抵消戰略」的嚇阻成本。另中共與俄羅斯的戰略核武能力，已可突破美國本土的防空與導彈防禦系統。當「中」美軍力在亞太地區明顯接近之際，美國的國際戰略部署不僅受限《預算控制法》，無法全面性規劃發展新軍事能量，以保持優勢領先地位，同時還要應對歐洲與中東新變局，以及美國內部層出不窮的安全威脅與挑戰，讓多數亞太國家對卡特部長的「抵消戰略」，抱持「聽其言，觀其行」的保留態度。畢竟，美國亞太戰略在《預算控制法》限制下，已難採取單邊主義強勢行為。
四、結語
美國國防部長卡特提出「抵消戰略」(offset strategy)概念，貫穿2017財年國防預算與2017-2020財年預算規劃，意圖為下一任美國總統設定國防戰略架構與建軍方向，希望國會支持美軍強化常規嚇阻軍事科技能量，從質與量兩個面向，建立明顯超越對手的先進軍力，讓敵對力量承受無法擔負的損失，進而打消開啟戰端意圖，達到嚇阻衝突目標，同時也能以優勢軍力，保證在衝突中主導戰局並獲勝。
美國總統大選經過2016年3月初「超級星期二」初選後，民主黨希拉蕊與共和黨川普對決態勢趨向明朗化。2016年11月8日無論是誰勝選，美國新總統面對國際動盪局勢，都將遭遇困難的戰略抉擇。美國防部智庫藍德公司最新研究報告指出，美國因資源條件無法獨力承擔國際安全重任，多數盟國友邦又不願意共同分攤安全成本的壓力下，未來美國如何維持世界秩序並擁有主導地位，將成為新總統的重大挑戰。
（來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1709期）
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